» » Зусман Е.В. ГЧП в условиях экономического кризиса: новые тенденции развития//"Юрист", 2009, N 1

Зусман Е.В. ГЧП в условиях экономического кризиса: новые тенденции развития//"Юрист", 2009, N 1

Автор: rosez от 26-08-2010, 17:00
Зусман Е.В., юрист-аналитик Аналитического департамента юридической фирмы "Вегас-Лекс", аспирант кафедры международного и европейского права ННГУ им. Н.И. Лобачевского.

Государственно-частное партнерство на протяжении последних лет переживало серьезное развитие. Способы осуществления данной политики предоставляют бизнесу возможности для укрупнения. Какие инструменты для привлечения государства в бизнес-проекты существуют? Каковы возможности развития государственно-частного партнерства в ситуации экономического кризиса? Ответы на эти и связанные с ними вопросы стали основой статьи.

The state-private partnership has recently experienced serious development. The methods for effectuation of the said policy give business the possibilities for consolidation thereof. What instruments for attraction the state to business projects exist? What are possibilities for development of state-private partnership in the situation of economic crisis? The answers to the said questions have become the basis for the article <*>.
--------------------------------
<*> Zusman E.V. State-Private Partnership in Conditions of Economic Crisis: New Tendencies of Development.

РАЗВИТИЕ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА В РОССИИ

Начиная с 2004 г. в нашей стране происходило поступательное развитие государственно-частного партнерства. Ключевыми событиями последних четырех лет стало принятие ряда нормативных актов, регулирующих правоотношения в этой сфере, - Федерального закона "О концессионных соглашениях", Постановлений Правительства РФ об Инвестиционном фонде РФ (старого и нового) и поправок к Постановлению N 134, принятие Федеральных законов "О банке развития" и "Об особых экономических зонах в Российской Федерации" и т.п.
Сегодня арсенал российских ГЧП-инструментов и институтов включает в себя Инвестиционный фонд РФ, особые экономические зоны, концессии, Российскую венчурную компанию, ФЦП/ФАИП, региональные фонды развития, государственные корпорации (к примеру, Внешэкономбанк) и т.д. Каждый из этих инструментов и институтов предоставляет бизнесу определенные возможности для укрупнения, а российской экономике - возможности для развития приоритетных отраслей.
Разработка нормативно-правовой базы была ответом на давно сформировавшуюся потребность создания устойчивой базы для сотрудничества государства и бизнеса, а потому ГЧП-проекты получили активное развитие. Среди них были такие известные проекты, как "Строительство Западного скоростного диаметра" и "Строительство Орловского тоннеля в Санкт-Петербурге", "Комплексное развитие Нижнего Приангарья", "Комплексное развитие Южной Якутии", "Белкомур", "Разработка проектной документации для реализации инвестиционного проекта "Урал Промышленный - Урал Полярный" и т.д.
Существование в России большинства известных мировой практике ГЧП-механизмов говорит о наличии в нашей стране платформы для успешного взаимодействия бизнеса с государством. Однако несистематизированность правовых норм, противоречия и пробелы в правовом регулировании не позволяют утверждать, что в России все ГЧП-инструменты и институты одинаково эффективны. Каждый из названных выше инструментов и институтов обладает собственными преимуществами и недостатками и может быть применен с разной долей эффективности в различных экономических условиях и инвестиционных проектах.

ГЧП И ЭКОНОМИЧЕСКИЙ КРИЗИС

Осенний экономический кризис поставил под угрозу реализацию многих масштабных ГЧП-проектов. С учетом развития этого кризиса стала невозможной реализация прежней схемы, при которой российские банки привлекали "сравнительно дешевые деньги и с прибылью раздавали их российским заемщикам" <1>.
--------------------------------
<1> Эксперт. 2008. 27 октября. N 42(631).

В условиях, когда многие российские компании сокращают свои инвестиционные планы, а инвестпроекты замораживаются, вопрос об активном развитии институтов и инструментов ГЧП остается открытым.
С одной стороны, в условиях кризиса ни государство, ни частный сектор не заинтересованы в крупных вложениях финансовых средств. Но с другой стороны, вложение средств в инфраструктуру в ситуации экономического кризиса куда более надежно, нежели, к примеру, их инвестирование в ПИФы, акции или хранение на банковских счетах. И с этой позиции государственно-частное партнерство может иметь развитие даже в условиях кризиса. При этом очевидно, что часть инвесторов будет вынуждена встать на путь переформатирования инвестиционных проектов, задействуя сочетания различных форм ГЧП (например, Инвестиционный фонд РФ + Внешэкономбанк), или на путь полного переформатирования проектной заявки (т.е. реализовывать ГЧП-проекты в антикризисном режиме).
Учитывая текущую экономическую ситуацию в России и в мире, эксперты прогнозируют, что в ближайшее время предприятия будут в первую очередь заинтересованы в эффективной реструктуризации своих финансовых схем, структуры управления, а также отношений по уже стартовавшим инвестпроектам и в их успешном завершении, но не в инициировании новых проектов.
Более оптимистичных взглядов придерживаются представители ГК "Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)" (далее - ВЭБ). По мнению ВЭБа, в условиях кризиса государственно-частное партнерство "должно иметь еще большую привлекательность и еще больший потенциал, потому что, если раньше ГЧП-проекты можно было развивать внутри частных корпораций, частных холдингов, с использованием инструментов финансового рынка, когда кредит был доступен и когда было доверие на рынке... на сегодняшний день... государство может поддерживать определенное доверие, может гарантировать или поддерживать определенную платежеспособность" <2>.
--------------------------------
<2> Расшифровка стенограммы Круглого стола на тему: "Государственно-частное партнерство: первоочередные меры совершенствования нормативно-правовой базы" от 7 октября 2008 г., организованного Государственной Думой РФ и юридической фирмой "Вегас-Лекс".

Таким образом, кризис предоставляет государству возможность более активно заявить о своей роли в реализации ГЧП-проектов и предоставить большие гарантии инвестору, с одной стороны. С другой стороны, любой кризис - это определенная "точка бифуркации", после который ситуация может развиваться по различным сценариям. По мнению большинства финансистов и экономистов, рассчитывать на высокие темпы привлечения частных средств в ближайшие два года не следует.
Так возможно ли развитие ГЧП-проектов в ситуации экономического кризиса, когда у частных инвесторов нет денег?
Мы считаем, что да. Потому что деньги есть и у государства, и у так называемых институциональных инвесторов (негосударственных пенсионных фондов, у ВЭБа, который управляет деньгами "молчунов", и т.п.).
Бытует мнение, что "государству для проведения макроэкономической политики и реализации масштабных госпроектов требуется мощная суверенная финансовая система" <3>, выстроить которую возможно за счет "более активного вовлечения финансовых институтов в механизмы государственно-частного партнерства" <4>. Помимо этого, важную роль в достижении названных целей могут сыграть институты развития. Не менее актуальным является вопрос разработки и развития новых ГЧП-инструментов.
--------------------------------
<3> Эксперт. 2008. 27 октября. N 42(631).
<4> Эксперт. 2008. 27 октября. N 42(631).

В перспективе достаточно мощным катализатором роста могут стать деньги институциональных инвесторов, которые могут быть вложены в инфраструктурные облигации (далее - ИО) <5>.
--------------------------------
<5> Исходя из опыта зарубежных стран, ИО чаще всего выпускаются концессионером в рамках реализации концессионного проекта (после его ввода в эксплуатацию). При этом важно, чтобы такие облигации имели статус субсуверенных облигаций - были прогарантированы ВЭБом или Правительством РФ. Поскольку бюджетное законодательство РФ расценивает предоставление государственных гарантий как расходы бюджета, законодательно планирование таких расходов дальше чем на период 3 года не предусмотрено. Соответственно применение государственных гарантий в ГЧП-проектах, срок которых может в среднем превышать 20 лет, связано с потребностью изменения бюджетного законодательства. А из этого следует, что получение гарантий ВЭБа представляется более реалистичным сценарием.

При выборе своего инструмента сотрудничества с государством инвестору необходимо провести анализ существующих возможностей, а также выбрать оптимальный механизм реализации инвестиционного проекта в рамках ГЧП в условиях экономического кризиса.
Опираясь на знание механизмов функционирования ГЧП-инструментов, можно дать инвестору практические рекомендации относительно целесообразности использования тех или иных инструментов в условиях кризиса. Рассмотрим, какие ГЧП-инструменты могут быть с успехом использованы в условиях экономического кризиса.

КРАТКАЯ КЛАССИФИКАЦИЯ ФОРМ ГЧП <6>

--------------------------------
<6> Такая классификация предложена М.Я. Черниговским, директором Аналитического департамента "Вегас-Лекс".

Единой классификации форм ГЧП на сегодняшний день не существует, однако эксперты разграничивают понятия "ГЧП-инструменты" и "ГЧП-институты".
К ГЧП-институтам относятся ВЭБ, Инвестиционный фонд РФ, государственные корпорации (например, ОАО "РЖД") и т.п.
К ГЧП-инструментам, в свою очередь, относятся концессионные соглашения, инвестиционные соглашения, предусмотренные правилами формирования и использования бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда РФ.
Кроме того, по источникам финансирования инструменты ГЧП можно условно разделить на:
- инструменты бюджетного инвестирования (федеральные целевые и федеральные адресные инвестиционные программы);
- инструменты бюджетного финансирования без признаков бюджетных инвестиций (сервисные контракты, контракты жизненного цикла);
- инструменты частного инвестирования (концессионные соглашения, иные виды инвестсоглашений с условиями инвестирования со стороны бизнеса);
- смешанное финансирование, которое может осуществляться в ряде комплексных проектов (например, в инвестиционных соглашениях, реализуемых с участием средств Инвестфонда РФ).
Особый класс инструментов образуют кредиты и иные финансовые инструменты ВЭБа.
Теперь рассмотрим основные инструменты и институты ГЧП более детально.

ПЕРСПЕКТИВЫ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ РАЗЛИЧНЫХ ИНСТИТУТОВ
И ИНСТРУМЕНТОВ ГЧП В УСЛОВИЯХ КРИЗИСА

ВНЕШЭКОНОМБАНК

ВЭБ - это институт ГЧП, предоставляющий довольно широкие возможности по принятию антикризисных мер. Одним из подтверждений того, что Внешэкономбанк даже в условиях кризиса сохраняет возможность финансового участия в ГЧП-проектах, является тот факт, что Правительство РФ приняло решение о предоставлении ВЭБу 450 млрд. руб. на субординированные кредиты банкам.
Благодаря использованию инструментов ВЭБа может быть гарантировано не только исполнение обязательств государства по ГЧП-проектам, но и защита государственных интересов при распределении бюджетных ассигнований.
В инфраструктурных проектах ВЭБ может выступать кредитором или предоставлять гарантии для получения кредитов в коммерческих банках.
Кроме того, ВЭБ может сыграть ключевую роль в процессе ввода такого финансового инструмента, как инфраструктурные облигации. После завершения строительства инфраструктурного объекта под те же гарантии ВЭБ концессионер, иной инвестор или проектная компания, реализовавшие проект, могут эмитировать ИО. Выручка от эмиссии ИО может направляться на погашение кредита.
Кроме того, одной из обсуждаемых инициатив относительно участия ВЭБа в ГЧП-проектах является идея о передаче ему полномочий координатора по проектам, финансируемым за счет привлечения средств Инвестиционного фонда РФ. Еще один возможный вариант - возложение на ВЭБ функций инвестиционного консультанта по ГЧП-проектам, финансируемым из Инвестфонда.
На наш взгляд, наметившийся уклон в сторону реализации ГЧП-проектов посредством активного использования финансовых инструментов ВЭБа происходит по следующим причинам: с одной стороны, ВЭБ имеет большие ресурсы для реального структурирования, администрирования и оценки ГЧП-проектов, а с другой - является субъектом, приближенным к государству. Тот факт, что Наблюдательный совет ВЭБа возглавляет Председатель Правительства РФ, говорит о том, что этот институт может оперативно разрешать вопросы, возникающие в процессе реализации конкретных ГЧП-проектов, влиять на формирование повестки дня законодательных органов и т.д. Исходя из этого, взаимодействие с ВЭБом в условиях экономического кризиса, по нашему мнению, имеет перспективы.

ИНВЕСТИЦИОННЫЙ ФОНД РФ

11 ноября 2008 г. вступил в силу Федеральный закон "О внесении изменений в Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2008 г. и на плановый период 2009 г. и 2010 г.". Изменения предполагают уменьшение средств Инвестиционного фонда РФ в 2008 г. на сумму 114,3 млрд. рублей в целях обеспечения сбалансированности федерального бюджета в 2008 - 2010 гг. При этом позиция Минрегиона России заключается в том, что на текущие проекты, а также на те, которые будут рассмотрены в ближайшее время, эти изменения никак не распространятся.
В связи с кризисом появилось мнение о том, что эпоха глобальных проектов, финансируемых за счет средств Инвестиционного фонда РФ, уходит, а следовательно, есть вероятность, что новым трендом этого Фонда будет финансирование региональных и межрегиональных инвестпроектов.
В этом случае перспективу будут иметь региональные инвестиционные проекты в регионах, где уже приняты программные стратегические документы (доктрины, приоритетные и стратегические инвестиционные программы, стратегии).
Разрабатывая такой стратегический документ, регион выделяет для себя магистральные цели, и на их достижение государство в лице ВЭБа или иных институтов будет готово выделять средства. Есть основания полагать, что работа в данном направлении продолжится: в нашей стране инфраструктурные проблемы будут существовать всегда, и государство заинтересовано в их решении не меньше частного партнера.
Кроме того, в ближайшее время можно ожидать переформатирования некоторых крупных проектов, которые прошли уже некоторые стадии отбора для получения бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда. Часть таких проектов может быть заморожена на этапе оценки проекта Инвестиционной или Правительственной комиссией. Другие проекты могут быть реализованы частично либо на них будут запрашиваться дополнительные средства в других ГЧП-институтах (например, в ВЭБе).
В целом, учитывая ситуацию экономического кризиса, трудно предсказать, по какому именно пути пойдет практика предоставления бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда РФ.

ФЕДЕРАЛЬНЫЕ И РЕГИОНАЛЬНЫЕ ЦЕЛЕВЫЕ ПРОГРАММЫ

Эксперты полагают, что федеральные и региональные целевые программы (еще один инструмент бюджетного инвестирования) также претерпят изменения. По неофициальным сведениям, финансирование проектов, которые были включены в региональные целевые программы на период 2010 - 2015 гг., может быть сокращено как результат подпадания под статус отсутствия финансовых средств на реализацию проекта. Таким образом, структурировать инвестиционные проекты с использованием только этого инструмента представляется нецелесообразным, по крайней мере в краткосрочной перспективе.

КОНЦЕССИОННЫЕ СОГЛАШЕНИЯ

Перспективы активного развития и внедрения концессионных проектов в ближайшее время неоднозначны.
С одной стороны, на данный момент рынок концессионных проектов еще не заработал в полную силу, иллюстрацией чему может служить первый концессионный конкурс по строительству дорог (конкурс по обходу Одинцово). Результаты этого конкурса в настоящее время обжалуются Федеральной антимонопольной службой. ФАС России считает, что требования к квалификации участников (согласно которым концессионер должен иметь опыт реализации концессионных проектов не менее 10 лет) являются дискриминационными по отношению к российским инвесторам, не имеющим соответствующего опыта. И это не единственное подтверждение того факта, что Закон N 115-ФЗ на практике работает плохо.
Большую перспективу имеют региональные концессии. Но для того, чтобы этот инструмент успешно функционировал на практике, необходимо разрабатывать соответствующее региональное законодательство.
С другой стороны, концессии - инструмент, наиболее совместимый с использованием инфраструктурных облигаций. Напомним, что из опыта зарубежных стран ИО эмитируются концессионером после ввода объекта в эксплуатацию. Соответственно, если будет разработана "техническая платформа" для ввода в обращение ИО и эти ценные бумаги вызовут интерес у целевой аудитории, механизм концессии будет выглядеть более привлекательно.

КОНТРАКТЫ ЖИЗНЕННОГО ЦИКЛА

Интересную альтернативу концессиям представляют контракты жизненного цикла (КЖЦ). На Западе они считаются одной из разновидностей концессий, однако, в отличие от "традиционных" концессий, плательщиком по КЖЦ выступает государство.
Частный партнер получает ежегодную прибыль лишь в том случае, если он поддерживает инфраструктурный объект на должном уровне. Например, если инвестор отвечает за строительство дороги, то она должна соответствовать всем эксплуатационным характеристикам: быть ровной, с четкой разметкой, и все пользователи должны быть удовлетворены ее качеством.
Для государства выгода от КЖЦ очевидна: инфраструктура строится в более сжатые сроки, а бюджетные средства выплачиваются в рассрочку. Для частного же инвестора мотивация заключена в том, что все сэкономленные на разных этапах реализации проекта средства и все новейшие технологии, примененные в строительстве, принадлежат ему.
С точки зрения российского законодательства КЖЦ концессией не являются. Поэтому говорить о том, что для их применения существует достаточная законодательная база, пока нельзя.

СЕРВИСНЫЕ КОНТРАКТЫ

Еще одну альтернативу концессии представляют сервисные контракты. Эта модель соединяет в себе признаки концессии и правоотношений по договору подряда. Под сервисным контрактом понимается "заключение договора на текущий и капитальный ремонт, текущее обслуживание объекта на срок, равный периоду между капитальными ремонтами (обычно 5 - 10 лет)" <7>. Отличие данного контракта от концессии заключается в том, что за работу платит государство периодическими платежами. При этом оплата начинает производиться не раньше, чем работа выполнена и объект предоставлен в пользование либо допущен к эксплуатации.
--------------------------------
<7> Определение М.Я. Черниговского, директора Аналитического департамента "Вегас-Лекс".

Сервисные контракты получили широкое распространение в Европе. В российской практике они пока не получили широкого распространения.

ИНФРАСТРУКТУРНЫЕ ОБЛИГАЦИИ

В России инфраструктурные облигации (далее - ИО) до сих пор не получили распространения. Как уже было отмечено, в международной практике выпуск ИО чаще всего осуществляется концессионером в ходе реализации концессионного проекта. Эмитентом ИО также может быть специально созданная в рамках концессионного или иного ГЧП-контракта проектная компания (SPV).
Средства, полученные от размещения ИО, используются для реализации инфраструктурных проектов. Во всем мире большую часть вложений в ИО осуществляют институциональные инвесторы (пенсионные фонды, страховые компании и т.п.). Период обращения ИО привязан к сроку строительства (реконструкции) инфраструктурного объекта и периоду его эксплуатации (обычно 15 - 25 лет). В европейских странах выпуск ИО обеспечивается путем предоставления государственных и банковских гарантий, страхования рисков и т.п. В России перспективным вариантом в условиях экономического кризиса представляется выпуск ИО под гарантии ВЭБа.
Поскольку ИО являются финансовым инструментом с высокой надежностью, их выпуск выгоден как государству, так и институциональному и частному инвестору.
На практике для выпуска ИО может потребоваться изменение законодательства. Также, по мнению экспертов, нельзя забывать о том, что наряду с созданием "технической платформы" (законодательной базы) для выпуска ИО необходимо также подготовить целевую аудиторию - институциональных инвесторов, которые обеспечат ликвидность рынка.
При надлежащем законодательном обеспечении ИО в сочетании с другими ГЧП-инструментами могут иметь перспективы даже в ситуации экономического кризиса.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Анализ меняющихся тенденций функционирования ГЧП-инструментов в условиях экономического кризиса позволяет сделать следующие выводы:
1. В условиях кризиса главной задачей государства в сфере ГЧП-проектов является выполнение своих обязательств (в том числе денежных) по уже одобренным инвестиционным проектам.
2. Среди реально существующих ГЧП-институтов наиболее сильным игроком на рынке ГЧП-проектов в среднесрочной перспективе будет являться ГК "Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)". Все остальные ГЧП-институты и инструменты в этот период будут в большой степени зависеть от финансирования и/или гарантий Внешэкономбанка.
3. ВЭБ оказывает влияние не только на реализацию ГЧП-проектов, но и на создание на российском финансовом рынке инструментов долгосрочного инвестирования.
4. Оптимальной схемой реализации инвестпроектов представляется следующая: инвестор под гарантии ВЭБа берет кредит в коммерческом банке и дальше за свои деньги по схеме концессии или КЖЦ начинает строить инфраструктурный объект. После завершения строительства объекта и его ввода в эксплуатацию, а также стабилизации финансовых потоков инвестор может выпускать инфраструктурные облигации под гарантии ВЭБа (после того, как для их выпуска будет создана "техническая платформа").
5. В ближайшее время можно ожидать изменений в порядке предоставления бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда РФ.
6. По оценкам экспертов, в условиях экономического кризиса концессионные механизмы имеют перспективу развития при условии параллельного ввода в обращение инфраструктурных облигаций.

"Юрист", 2009, N 1
Уважаемый посетитель, Вы зашли на сайт как незарегистрированный пользователь.
Мы рекомендуем Вам зарегистрироваться либо войти на сайт под своим именем.

Комментарии:

Оставить комментарий