Конкурс на создание портовых особых экономических зон (ПОЭЗ) на территории России еще не завершен. Однако уже сейчас по результатам вскрытия заявок от регионов-претендентов (по правилам предложения подают органы исполнительной власти субъектов РФ) очевидно, что он потерпел неудачу. Практически всем ключевым универсальным российским портам, на которые так рассчитывала федеральная власть, такие зоны оказались не нужны.
Причин, приведших к такому результату, много. Здесь и несовершенство действующего законодательства, объективные сложности с оформлением земельных участков под зоны, а также неоправданно короткие сроки подачи заявок. Впрочем, все это – обычная для России правоприменительная практика. Одна из главных причин неудачи в другом. Дело в том, что единолично управлять портовыми зонами будет федеральное ОАО «ОЭЗ». Региональная власть, а также уже сложившиеся в морских гаванях крупные управляющие компании, отвечающие за их развитие, напротив, никакой возможности повлиять на особые портовые зоны иметь не будут.
Неожиданный расклад
По закону ПОЭЗ создается сроком на 49 лет, она может располагаться на территории как морских и речных портов, так и международных аэропортов. В них допускается ведение погрузоразгрузочных работ, оказание услуг по складированию и хранению грузов, комплектование и переупаковка товаров, сборка, оптовая торговля. Резиденты зон в течение пяти лет смогут экономить на НДС и импортных пошлинах при ввозе для собственных нужд оборудования (для погрузочных работ, ремонта судов) и стройматериалов, топливных акцизах, а также получат льготы по земельному и имущественному налогу. Взамен бизнес обязан вложить в строительство нового морского порта от 100 млн евро, речного или аэропорта – 50 млн евро, а в реконструкцию существующего объекта – 3 млн евро.
В Минтрансе еще за месяц до вскрытия конвертов в принципе ожидали, что заявок на морские порты окажется семь-восемь, не более. Зато рассчитывали, что они будут касаться использования территорий крупных российских универсальных портов – Новороссийска, Мурманска, перспективной Усть-Луги, а также других портов страны. Пожалуй, только администрация Санкт-Петербурга заранее выразила более или менее внятно свое негативное отношение к открытию ПОЭЗ, поэтому на Большой порт Санкт-Петербург (БПСПб) никто не рассчитывал. Ожидалось, что в итоге после оглашения победителей каждый морской бассейн страны – Северный, Балтийский, Южный, Каспийский и Дальневосточный – сможет обзавестись собственной особой портовой зоной.
Однако 6 мая, день вскрытия заявок претендентов, принес сюрпризы. Было подано 20 заявок, три из которых сразу отклонили (они касались аэропортов). В числе 17 допущенных в первый тур только 11 касались водных портов. Из них восемь – морских. Конкурсная комиссия в составе министра экономического развития и торговли РФ Эльвиры Набиуллиной, министра транспорта Игоря Левитина и руководителя Федерального агентства по управлению особыми экономическими зонами (РосОЭЗ) Андрея Алпатова не обнаружила заявок на использование территорий Новороссийска и негласного фаворита конкурса – Усть-Луги (теперь ясно, что Балтийский морской бассейн единственный в стране останется без ПОЭЗ). Зато сразу на две портовые зоны претендовал Мурманск, Краснодарскому краю оказались нужны ПОЭЗ в Ейском районе и Приморско-Ахтарске, Астраханскому краю – в порту Оля, Камчатскому краю – в Петропавловске-Камчатском, Приморью – на территории транспортного узла Восточный – Находка, Хабаровскому краю – в рамках Советская Гавань – Ванино.
В заявках претендентов речь идет как о новострое, так и о реконструкции существующих портовых мощностей. К примеру, те же мурманчане хотят открыть зоны на обоих берегах Кольского залива. На западной стороне сегодня чисто (здесь пока идет подготовка к строительству двух терминалов – угольного и нефтеналивного), на восточной – действующий порт. Часть его, в том числе единственные в стране причалы, способные принимать суда дедвейтом 150 тыс. тонн, попадает в ПОЭЗ.
Обычная практика
История с ПОЭЗ не задалась с самого начала. Еще на стадии подготовки законопроекта «О внесении изменений в федеральный закон „Об особых экономических зонах в РФ“», предусматривающий создание нового типа ОЭЗ – портовых, между Минэкономразвития и Минфином, призванным беречь государственную копейку, возникли жаркие споры об уровне налоговых и таможенных преференций.
Владивосток останется без портовой зоны, так как рядом есть более привлекательные территории. ПОЭЗ построят в порту Восточный
Утряска интересов могла длиться до бесконечности, если бы два с половиной года назад глава государства не дал ряд поручений, которые напрямую касались морского дела, в том числе – скорейшего принятия данного документа. Получив «ускорение», дело пошло, и осенью 2007 года ПОЭЗ узаконили. Хотя в спешке документ вышел достаточно сырым и противоречивым (аналогичная ситуация сложилась с другим ключевым для отрасли документом, принятым примерно в то же время, – законом «О морских портах в РФ»). Именно поэтому, как отмечает заместитель начальника управления развития рыбопромыслового флота, портов и мониторинга Государственного комитета по рыболовству Алексей Березняк, регионы испытывали большие трудности при подготовке заявок. «Подачу документов на конкурс пришлось даже продлить на месяц, так как претенденты не успели уложиться в срок до 31 марта», – говорит Алексей Березняк.
Не уложилась в первоначальный срок даже Мурманская область, хотя возможностей для подготовки заявки у нее было значительно больше, чем у других регионов. Дело в том, что кроме утвержденной Генеральной схемы развития Мурманского транспортного узла (она может выступать составной частью схем территориального планирования, которые должны быть приложены к любой заявке) у области имелись разработанные еще в советские годы проекты развития порта. Как говорят эксперты, по большому счету их требовалось просто достать из архива и слегка переработать. Таким заделом могли похвастаться немногие.
Действительно, ряд положений закона не способствуют ускорению процесса. «Необходимо получить письменное согласие всех владельцев объектов инфраструктуры ПОЭЗ, что само по себе логично, но не прибавляет оперативности, – поясняет директор департамента инвестиционных проектов компании „Балт-Аудит-Эксперт“ Алексей Калашников. – Надо также иметь полное и ясное представление об имущественно-правовом статусе объектов недвижимости, предположительно входящих в ПОЭЗ, однако сейчас добиться этого просто невозможно».
В такой ситуации подготовить заявку на ПОЭЗ проще всего, если порт создается с нуля (вариант green field). Для резидентов таких проектов наиболее важным является не столько освобождение от таможенных пошлин и НДС на оборудование и запасные части к нему, сколько возможность получить гарантированное государственное финансирование на развитие базовой (федеральной) инфраструктуры портов. Речь идет о строительстве гидротехнических сооружений, проведении дноуглубительных работ, развитии автодорожных и железнодорожных подходов к порту.
Конечно, соответствовать всем требованиям законодательства непросто, даже если это земли на свободных территориях, поскольку отсутствует четкая система кадастрового учета и подготовка схем территориального планирования идет медленно. Но во сто крат сложнее, если это территории функционирующих морских гаваней с их крайне запутанными, а зачастую конфликтными взаимоотношениями многочисленных собственников, складывающимися последние 15−20 лет. По словам заместителя руководителя Федерального агентства морского и речного транспорта (ранее возглавлял компанию «Усть-Луга») Игоря Русу, до прошлого года в порту Усть-Луга «просто война шла» при выяснении земельных отношений между Ленобластью, Росимуществом и Министерством обороны. «Теперь все вопросы сняты, за исключением земель Минобороны», – говорил Русу в начале прошлого месяца.
Отдай и забудь
Понятно, что в этой ситуации двух месяцев на подготовку заявок (конкурс объявили в начале февраля 2008 года, срок подачи заявок – конец марта) было явно недостаточно. По информации «Эксперта С-З», на губернаторов ряда регионов, в том числе стратегически важных для размещения ПОЭЗ (Ленобласть, Краснодарский край, Приморье), федеральное правительство оказало давление, дабы ускорить процесс. Но ситуацию не спасли ни административный нажим, ни продление сроков подачи документов на месяц (до конца апреля).
Все ждали заявку на строительство портовой зоны в Усть-Луге, но она так и не поступила. Впрочем, дело далеко не только в технических сложностях. Для региональных властей создание ПОЭЗ невыгодно. Во-первых, они теряют региональные налоги (сборы с резидентов зон уходят в льготы), во-вторых, лишаются контроля над значительной территорией (по закону ПОЭЗ могут иметь площадь до 50 кв. км), передав полномочия по ее развитию на федеральный уровень. Кстати, это были наиболее существенные аргументы представителей петербургской администрации при отказе в создании особой зоны в городском порту.
«Утрата влияния со стороны регионов – серьезный мотив. Региональным властям такие проекты становятся малоинтересны», – говорит Алексей Калашников.
На общий результат не могла не повлиять позиция работающих в портах крупных компаний. Во многих портах давно сформировалась структура собственников и управляющих компаний, для которых приход на эти территории государственного оператора означает передел собственности.
«Правила развития особых экономических зон, в том числе портовых, предусматривают, что финансирование со стороны федерации обеспечит Федеральное агентство по управлению особыми экономическими зонами, а управлять и распоряжаться их земельными участками будет госкомпания „ОЭЗ“, – говорит эксперт Центра стратегических разработок „Северо-Запад“ Эдуард Бозе. – Это попытка создать в стране первого крупного девелопера по развитию промышленно-инфраструктурных объектов. После этого возникает вопрос: а что остается делать существующим в портах крупным управляющим компаниям?»
Вряд ли холдинг «НМТП» (крупнейшая управляющая компания Новороссийского морского торгового порта) или компания «Усть-Луга» (является заказчиком-застройщиком одноименного порта) хотят добровольно лишиться части бизнеса.
В принципе, можно было бы предложить под green field обширные свободные территории вблизи этих действующих портов. Однако это тоже проблематично. В Новороссийске (как и в Петербурге) таких территорий просто нет, так как порт зажат в городской черте, а в Усть-Луге, видимо, не все гладко с оформлением самих участков или их проектными проработками. Но главное препятствие, вероятно, то же, что и в случае реконструкции старых портов, – навязывание федеральным центром своей управляющей компании. Участием государства в создании портовой инфраструктуры это не окупается. Тем более что для некоторых портов такая инфраструктура уже строится в соответствии с ранее достигнутыми договоренностями. Например, в той же Усть-Луге это обусловлено прямым участием РАО «РЖД» в проекте развития порта в качестве совладельца управляющей компании «Усть-Луга».
Скорректировать модель
ПОЭЗ задумывались как очаги комплексного изменения крайне неблагоприятного экономического климата для несырьевых отраслей, особенно в сфере логистики. Параллельно за счет роста перевалочных мощностей предполагается решать вопрос привлечения в порты дополнительных грузопотоков, о чем в последнее время не устают твердить чиновники всех рангов.
Уголь и нефть на долгие годы останутся самыми перспективными грузами для Мурманска. Но надо понимать, что портовые зоны – наиболее сложные в создании и управлении из существующих типов ОЭЗ. Это связано со спецификой портового бизнеса. Поэтому для достижения поставленных целей необходимо с каждой ПОЭЗ работать эксклюзивно, с учетом особенностей регионов и частного бизнеса. Этого не добиться без разделения полномочий между федералами, регионалами и муниципалами.
Вполне может быть уместна схема финансирования зон совместно с частным бизнесом путем вхождения последнего в капитал управляющей компании. Тогда портовые ОЭЗ будут выгодны всем. Увы, пока в ходу типовые решения, причем государство предпочитает единолично контролировать весь процесс – от начала и до конца. Хотя вполне можно было бы ограничиваться start-up для компании, управляющей ПОЭЗ.
Не исключено, что МЭРТ решит объявить еще один конкурс по отбору ОЭЗ в российских портах. Если при этом будут исправлены хотя бы очевидные недочеты, есть надежда, что вторая попытка даст больший эффект. Но для того чтобы механизм ПОЭЗ заработал в полную силу, необходимо скорректировать саму модель с учетом интересов всех участвующих сторон.
Автор - Виктор Цукер, обозреватель «Эксперт Северо-Запад», Санкт-Петербург.
Источник - "Эксперт Северо-Запад", № 20 (368), 19 мая 2008 г.